GESTÃO DE ÁREAS PROTEGIDAS, INFRAESTRUTURA LOGÍSTICA E LICENCIAMENTO

 Prevenção de conflitos e a Lei Geral do Licenciamento Ambiental

Imagem: AFPP-IA

Por Antonio Fernando Pinheiro Pedro

A conjuntura atual, marcada pela entrada em vigor da Lei Geral do Licenciamento Ambiental (Lei 15.190/2025), demanda uma revisão crítica da relação entre logística nacional e gestão ambiental. O novo marco legal reorganiza procedimentos, introduz modalidades diferenciadas de licenciamento e busca conferir racionalidade ao processo. Ainda assim, o desafio essencial permanece: integrar políticas públicas que historicamente caminharam em trilhas paralelas.

Os Pontos Críticos de Decisão na Nova Lei 

A entrada em vigor da Lei Geral do Licenciamento Ambiental (Lei nº 15.190/2025) inaugura um novo ciclo normativo no país, reorganizando procedimentos e redefinindo responsabilidades no processo de autorização ambiental. 

Embora a lei tenha sido concebida para conferir racionalidade, previsibilidade e padronização ao licenciamento, sua efetividade dependerá da capacidade do Estado de interpretar e aplicar seus dispositivos de forma integrada ao planejamento territorial e à política de infraestrutura.

As obras civis de infraestrutura, especialmente as vinculadas à logística nacional, constituem o campo onde os efeitos da nova lei serão mais imediatamente sentidos. Esses empreendimentos operam em escala territorial ampla, exigem articulação federativa e dependem de decisões administrativas que conciliem proteção ambiental, segurança jurídica e continuidade operacional. Nesse contexto, a lei introduz pontos críticos de decisão que, se bem manejados, podem destravar gargalos históricos; se mal compreendidos, podem reproduzir o mesmo ciclo de conflitos que marcou as últimas décadas.

O primeiro ponto crítico reside na definição do procedimento aplicável. A lei estabelece modalidades diferenciadas — do rito ordinário ao procedimento simplificado, passando pela licença por adesão e compromisso e pelo regime especial para empreendimentos estratégicos. A escolha do rito condiciona prazos, exigências, responsabilidades e o grau de detalhamento dos estudos ambientais. Para obras lineares de grande porte, essa decisão inicial pode determinar a viabilidade temporal e financeira do empreendimento.

Outro ponto sensível é a interpretação da preponderância do interesse público, princípio introduzido pela nova lei. 

Embora concebido para orientar decisões administrativas em cenários de conflito, o princípio carece de regulamentação que defina parâmetros objetivos para sua aplicação. Sem essa definição, permanece o risco da preponderância ser invocada ou obstruída de forma casuística ou, ao contrário, ignorada por receio de questionamentos judiciais. 

Para a infraestrutura logística - que constitui, por natureza, um serviço público essencial, a ausência de critérios claros compromete a segurança jurídica e a previsibilidade dos investimentos.

A lei também reforça a necessidade de cooperação federativa, mas não cria mecanismos operacionais que garantam a integração entre órgãos ambientais, entidades setoriais e instâncias de planejamento. A persistência dessa lacuna é particularmente problemática para obras lineares, que atravessam múltiplos municípios e estados, interagem com unidades de conservação e incidem sobre áreas de interesse indígena, quilombola ou tradicional. 

Sem coordenação efetiva, o licenciamento continuará sujeito a sobreposições, conflitos de competência e judicialização.

A Grande Ausente: Avaliação Ambiental Estratégica

Outro ponto crítico - e talvez o mais revelador da incompreensão legislativa, é a ausência de exigência explícita de Avaliação Ambiental Estratégica (AAE). 

Mais uma vez, o legislador brasileiro demonstra desconhecer a natureza da AAE como ferramenta de apoio à decisão política do gestor. 

A AAE não é, nunca foi e jamais poderá ser tratada como um “protolicenciamento ambiental”. Pelo contrário: trata‑se de instrumento legítimo de formulação estratégica, destinado a orientar escolhas soberanas do Estado, refletidas na figura do mandatário investido no cargo de decisão. 

A decisão estratégica motivada é expressão direta da vontade popular e não uma mera etapa burocrática. Ao ignorar essa distinção, a lei perpetua o modelo fragmentado de licenciamento trecho a trecho, incompatível com a lógica sistêmica da infraestrutura.

Faixas de Domínio

Por fim, a lei não enfrenta a questão das faixas de domínio, elemento essencial para a funcionalidade e a segurança das obras lineares. 

A ausência de diretrizes claras sobre sua proteção, ampliação e integração ao planejamento ambiental mantém abertas as portas para conflitos com unidades de conservação, áreas de preservação permanente e territórios tradicionalmente ocupados. 

Sem faixas de domínio amplas e juridicamente protegidas, qualquer obra linear permanece vulnerável a restrições supervenientes.

Esses pontos críticos revelam que a nova lei, embora avance na organização procedimental, não substitui o elemento central da governança pública: a determinação política da autoridade implementadora, amparada por planejamento estratégico efetivo e eficaz. 

O papel da Autoridade

É a autoridade executiva a legitimada, tecnicamente preparada e politicamente orientada,  a implementar a lei à luz do interesse público, coordenar órgãos, resolver conflitos procedimentais e assegurar que logística e proteção ambiental sejam tratadas como políticas complementares.

Dizia o presidente Washington Luís que “governar é construir estradas”. Ele estava certo: não há economia, integração ou desenvolvimento sem logística. No mundo contemporâneo, governar é permitir que pessoas e mercadorias circulem pelo território nacional, nele entrem e dele saiam, de acordo com regras legalmente estabelecidas. A integração logística é, portanto, fator de soberania.

Não é por acaso que ideias traçadas há décadas, visando conferir mobilidade à integração logística nacional, permanecem nas agendas governamentais independentemente das turbulências políticas. O Plano Nacional de Viação de 1973, reformatado pelo PAC, retomado nas PPIs e reorganizado no atual Plano Nacional de Logística, demonstra que a infraestrutura logística constitui política de Estado, não de governo.

Se na década de 1970 o objetivo era induzir ocupação territorial, hoje a prioridade é atender à demanda de abastecimento das populações consolidadas, suportar o escoamento da produção e garantir a livre circulação de bens e pessoas em um país adensado e carente de articulação logística profunda. 

A logística é a espinha dorsal da economia e a base material da unidade territorial do país.

O divórcio entre logística e meio ambiente 

A fragmentação entre planejamento logístico governamental e política ambiental continua sendo um dos principais fatores de ineficiência do Estado brasileiro. 

A nova Lei Geral do Licenciamento Ambiental (Lei 15.190/2025), permanece omissa quanto a mecanismos vinculantes de integração entre a malha logística e o sistema de áreas protegidas, e o resultado dessa omissão é a persistência de conflitos previsíveis, decorrentes da ausência de um planejamento territorial integrado, que considere simultaneamente infraestrutura, conservação e dinâmica socioeconômica. 

A legislação, assim, avança na forma, mas ainda não alcança a substância da coordenação intersetorial.

Senão vejamos: 

Licenciamento ainda distante da integração necessária

É certo que a Lei Geral do Licenciamento Ambiental sistematiza procedimentos, introduz licenças de caráter simplificado e cria um regime especial para empreendimentos estratégicos para calibrar o rigor das exigências ao porte e ao risco das atividades. Isso reduz assimetrias e padroniza critérios.

No entanto, a lei organiza o rito, mas não resolve a falta de coordenação estratégica entre os órgãos responsáveis. Obras lineares, como rodovias, ferrovias, dutos, linhas de transmissão,  continuam enfrentando entraves estruturais. 

A ausência de integração entre planejamento ambiental, ordenamento territorial e logística nacional mantém o licenciamento sujeito a exigências desproporcionais, conflitos de competência e judicialização recorrente. 

Obras lineares e o déficit de planejamento territorial

O impacto de uma obra linear nunca se limita à sua faixa de domínio.  A infraestrutura linear depende de polos geradores de demandas, acessos para manutenção, áreas de empréstimo, canteiros, conexões logísticas e articulação territorial.

Deve, portanto, ocorrer um planejamento integrado que considere esses elementos, caso contrário o processo de licenciamento se transforma em um exercício fragmentado, incapaz de capturar a lógica sistêmica da infraestrutura. 

A Administração Pública Brasileira, infelizmente, continua tratando cada trecho de um mesmo macroprojeto,  como se fosse um universo autônomo e não um componente interdependente.

O jogo de xadrez institucional permanece

O histórico desmazelo administrativo para com o controle territorial permitiu que fossem implantadas no país unidades de conservação sem conexão com a malha logística consolidada ou projetada - que é um fator essencial de soberania. 

Essa divórcio vicia o planejamento e produz conflitos de natureza difusa complexos, que poderiam ser evitados. 

A nova lei, infelizmente,  não altera o marco das UCs e tampouco estabelece precedência normativa para infraestrutura estratégica - instalada e projetada, embora tenha avançado na limitação do ICMBio (e outros organismos afins), quanto a vetos e interferências obstrutivas.

O processo decisório permanece submetido a um jogo de forças institucionais: órgãos ambientais atuando "para preservar" enquanto órgãos de infraestrutura atuam "para desenvolver". 

Esse jogo de máscaras favorece a judicialização; transfere para a jusburocracia questões inerentes ao planejamento técnico e político governamental. 

O território nacional não é um tabuleiro de xadrez institucional. No entanto, a gestão pública insiste em tratá-lo como tal.

Determinação política e planejamento estratégico

Nenhuma legislação, por mais moderna que seja, substitui o elemento central da governança pública: a determinação política da autoridade implementadora, amparada por planejamento estratégico efetivo e eficaz.

A autoridade governante é expressão da Soberania Popular. Presume-se tecnicamente preparada e politicamente orientada. É ela que define prioridades, coordena órgãos, resolve conflitos e assegura que logística e proteção ambiental sejam tratadas como políticas complementares, e não como vetores antagônicos.

A atividade de governo é atribuição do Poder Executivo, amparada pelo Poder Legislativo - ambos expressão legítima do Povo, conforme reza o parágrafo único do artigo 1º de nossa Constituição. 

Assim, a resolução de conflitos judicializados não autoriza o Poder Judiciário - inclusos seus auxiliares (advocacia e Ministério Público), substituir-se aos órgãos decisórios na implementação de Políticas Públicas, Governamentais ou na execução de projetos de engenharia destas decorrentes. Sem essa direção, o sistema continuará refém de interpretações fragmentadas, disputas corporativas e judicialização permanente. 

A lei, portanto, fornece instrumentos; cabe ao Estado utilizá-los com racionalidade, coerência e visão de longo prazo.

O caminho adiante

O país precisa consolidar a infraestrutura logística como patrimônio público essencial, integrá-la ao planejamento ambiental e assegurar a proteção e funcionalidade de retroportos, hidrovias, ferrovias e autoestradas, em especial no que diz respeito às faixas de domínio. 

Compete à governança harmonizar procedimentos com órgãos de tutela de áreas de interesse e proteção - não apenas de UCs mas, principalmente, áreas indígenas, quilombolas e ocupadas por populações tradicionais. Isso deve ser uma atribuição regulamentar  na implementação da nova lei de licenciamento - mantido o foco na articulação logística nacional como fator de controle territorial e soberania. 

Acima de tudo, o Brasil precisa de autoridade pública capaz de exercer liderança técnica e política. Sem isso, continuaremos a travar uma batalha após a outra, aqui e ali,  licenciando trecho a trecho, obra a obra,  superando conflito a conflito - como se  o País fosse um mosaico improvisado e não um território soberano; de uma Nação plural, porém una, submetida à mesma Constituição.  

Conclusão

A nova Lei Geral do Licenciamento Ambiental representa um avanço institucional relevante, mas não enfrenta o problema central: a falta de integração entre logística e gestão ambiental.

Esse casamento pressupõe romper barreiras ideológicas, superar preconceitos doutrinários e, sobretudo "compreender a hermenêutica  deontologicamente, para implementar  exegeticamente as regras apostas" - ou seja, não fragmentar o entendimento das normas ao exercer a governança mas, sim, compreendê-las todas num mesmo cenário, com o escopo voltado ao desenvolvimento do País.

O elemento decisivo para a efetividade de qualquer Política Pública é a determinação política, sustentada por um planejamento estratégico bem feito.

Sem essa convergência, o país continuará a reproduzir o mesmo jogo de xadrez — apenas com regras ligeiramente diferentes.

Referências: 

PEDRO, Antonio Fernando Pinheiro - "Direito de Infraestrutura: Uma Abordagem Conceitual", in Blog The Eagle View, in https://www.theeagleview.com.br/2014/02/o-direito-de-infraestrutura.html

PEDRO, Antonio Fernando Pinheiro - "Conciliar Gestão Ambiental com Logística Nacional", in Blog The Eagle View, in https://www.theeagleview.com.br/2020/10/conciliar-gestao-ambiental-com.html

PEDRO, Antonio Fernando Pinheiro - "Licenciamento Ambiental não é Gargalo", in Blog The Eagle View, in https://www.theeagleview.com.br/2016/02/licenciamento-ambiental-nao-e-gargalo.html

Antonio Fernando Pinheiro Pedro é advogado (USP), jornalista, consultor estratégico e ambiental, com serviços prestados e estudos publicados junto a organismos multilaterais como a ONU (Unicri e Pnud), Banco Mundial, IFC, Green Economy Task Force da Câmara de Comércio Internacional, governo brasileiro e grandes corporações. Sócio fundador do escritório Pinheiro Pedro Advogados e diretor da AICA - Agência de Inteligência Corporativa e Ambiental, é  membro do Conselho Superior de Estudos Nacionais e Política da FIESP - Federação das Indústrias do Estado de São Paulo, Presidente da UNIÁGUA - Instituto Universidade da Água e Vice-Presidente da Associação Paulista de Imprensa - API. É Editor-Chefe do Portal Ambiente Legal e responsável pelo blog The Eagle View.