LICENCIAMENTO AMBIENTAL NÃO É GARGALO

Hora de Pensar fora da caixa das obviedades ululantes

O licenciamento ambiental não é um mero fluxograma...

Por Antonio Fernando Pinheiro Pedro

Licenciamento ambiental é um instrumento importante para a consolidação do desenvolvimento sustentável no Brasil. No entanto, o sistema de licenciamento ambiental brasileiro enfrenta entraves de ordem institucional, legal e técnica, que impedem seu correto funcionamento.

Há indefinições sistêmicas e estruturais, desde as relacionadas à competência dos entes federados, até ao excesso de subjetividades na implementação de conceitos constitucionais basilares - como os conceitos de sustentabilidade e equilíbrio ambiental. Esses problemas nos levam a uma constatação: é premente a necessidade de aperfeiçoar o sistema de licenciamento ambiental brasileiro, tornando-o mais transparente, ágil e eficaz.

De fato, governos enxergam o mecanismo da licença como "obstáculo" aos investimentos e obras. Um ciclo vicioso que leva ao sucateamento do setor de controle ambiental. Com efeito, nossos governantes consideram o instituto "secundário" e, assim, degradam sua estrutura funcional. Então, por essa estrutura funcionar mal, consideram o licenciamento um obstáculo.


Uma questão de postura

A primeira e definitiva medida, nesse sentido, é compreender o licenciamento ambiental como suporte ao desenvolvimento sócio-econômico, e instrumento de viabilização dos investimentos no País.

Esta postura é cultural e ideologicamente engajada com o resgate da harmonia entre dois pilares constitucionais: a proteção ambiental e a Ordem Econômica e Social.

De fato, a orientação é indutora de uma postura pública proativa. Conduz a Administração Pública no sentido inverso ao ciclo vicioso acima demonstrado. Pode levar o governo a investir recursos humanos e materiais no sistema de licenciamento ambiental. Ademais, é reconhecimento conceitual de uma verdade material, ainda não revelada para a própria Administração.

O licenciamento não é um fluxograma burocrático preenchido por papéis. O licenciamento é instrumento de planejamento e segregação técnica de conflitos. Ele depura  interesses difusos em causa, de forma a justificar tecnicamente a decisão da autoridade observando a funcionalidade social do projeto, sua adequação territorial e seus impactos. O procedimento licenciatório é um constante (porém documentado) diálogo entre instituições setoriais, sociedade civil e entes federados. 

Por pressupor o mapeamento, o planejamento territorial e o ordenamento - para essas funções, o licenciamento demanda o exercício político  do fluxo decisório e do controle territorial pelo Estado.

A licença é um casamento da iniciativa empreendedora com o controle soberano do Estado. O empreendedor diz "o que". O Estado informa "onde e como" - de forma  técnica, objetiva e dispositiva. 

Sem a livre iniciativa, a perspectiva de prosperidade, a afirmação da soberania por meio da infraestrutura e da economia, por meio da disposição territorial das atividades humanas, não há razão de existir a licença ambiental. 


Uma questão de vontade política

A Administração Pública necessita incorporar o vetor ambiental no planejamento de suas ações políticas, programáticas e na elaboração de grandes projetos estruturantes.  Isso porque não pode a própria Administração Pública, e seus parceiros privados, permitir que se concentrem  no licenciamento ambiental, decisões políticas e pontos controvertidos que refogem ao escopo da autoridade licenciadora.

Portanto, além do domínio conceitual e funcional do instituto da licença ambiental, é importante também incorporar, no fluxo decisório dos planos, projetos e programas de impacto estruturante,  a Avaliação Ambiental Estratégica para sua implementação, incluso aquelas executadas em parceria com a iniciativa privada, de forma a identificar os vetores ambientais, prevenindo, upstream, conflitos e questões controvertidas.

Essa divisão evita a condução pontual,  tal como ocorre hoje, no licenciamento de grandes projetos de infra-estrutura. Esses projetos, não raro, sucumbem emaranhados no fluxograma da Administração Pública, detendo-se  nos pontos críticos de decisão, que deveriam ter sido antecipados, com perda de tempo e investimentos.

O fato muitas revela falta de vontade política da Administração Pública, gera conflito e torna-se a grande razão do desprestígio do controle de atividades pelo licenciamento ambiental, impulsionando o ciclo vicioso de degradação do instituto, acima referido.


Mudar a dinâmica do processo

Firmada a postura conceitual e introduzida a cultura do planejamento estratégico, remanescem outros complexos problemas de ordem estrutural, que comprometem a sustentabilidade do licenciamento ambiental brasileiro.

O primeiro deles - que caracteriza o instituto como "entrave", é a demora que os órgãos licenciadores enfrentam na análise dos requerimentos de licença.

Isto se deve, como já dito, às enormes dificuldades orçamentárias e ao reduzido número de técnicos disponíveis. Tal dificuldade resulta em atrasos na análise dos requerimentos, que se avolumam dia após dia nos escaninhos das repartições governamentais.

Assim, é necessário mudar a dinâmica desse processo.

Uma solução para o entrave, para além da contratação transdisciplinar de técnicos especializados, seria a organização  de um quadro de consultores independentes,  encarregados,  sob demanda, de realizar um pré-exame de projetos complexos, sujeitos ao Estudo de Impacto Ambiental, identificando pontos sensíveis, recomendando medidas ou demandando soluções técnicas para corrigir ou minimizar conflitos - uma pré-análise antes de um termo de referência.

Um quadro de consultoria independente também poderia, às expensas do próprio empreendedor interessado, mediante sistema de pagamento retributivo, extrafiscal (aplicação pura do chamado princípio do poluidor-usuário-pagador), analisar os estudos de impacto ambiental apresentados ao órgão público encarregado do licenciamento.

O mecanismo desoneraria a burocracia estatal, sem perda de eficiência, eliminando a demora no deslinde do processo de

autorização.

Isto, por óbvio, não substitui a análise pública do licenciamento; os trabalhos executados sofreriam sempre o crivo de técnicos governamentais, a quem competiria, sempre atendendo à conveniência, oportunidade e legalidade, homologar e incorporar aos seus pareceres as conclusões dos consultores credenciados.

Essas equipes poderiam ser formadas por técnicos contratados ou pertencentes a escritórios especializados, instituições técnico-científicas ou mesmo fundações universitárias.

Aos analistas governamentais, porém, seria poupada grande parte do trabalho braçal de levantamento de dados e sua sistemática correlação com o empreendimento proposto, reduzindo tempo e custos. No mesmo sentido, o sistema de contratação, on demand, orientado por lei específica, desoneraria os cofres públicos, evitando gastos permanentes e contínuos com pessoal demandável por tarefa, destinado a atividades-meio, despesas com vistorias, diligências e inspeções de campo.


Articulação institucional

Outro ponto de estrangulamento está na insuficiente e confusa regulamentação dos trabalhos de licenciamento, especialmente no que concerne às diversas competências, esferas federativas ou setoriais, e critérios, dos integrantes do SISNAMA.

Tal problema pode ser amenizado com o aperfeiçoamento da Resolução CONAMA n° 237/97 pelo executivo federal, combinado com um efetivo processo de revisão e consolidação da legislação ambiental pelo Congresso Nacional.

A Lei Complementar 140/2011, organizou razoavelmente a cooperação entre os entes federados. No entanto, as atribuições horizontais ainda seguem ao sabor de frágeis arranjos normativos interministeriais e normas estaduais. Não raro, há um verdadeiro "empurra-empurra" de atribuições setoriais, "torturando" burocraticamente empreenderores e empresários afetados.

O Ministério do Meio Ambiente submete constantemente à consulta pública, processos de "reestruturação do licenciamento ambiental", visando torná-lo mais célere. No entanto, sofre questionamentos sistemáticos, em especial no que tange ao regime de audiências públicas e avaliação de impacto ambiental.

Não raro, há judicialização da própria cogitação em debater, tornando inócuo qualquer avanço. Enquanto isso, iniciativas legislativas pululam no Congresso Nacional, premidas pelo imediatismo, quando não pelo desespero...

Por isso, uma articulação institucional independente seria bastante desejável. A história  recente nos revela ser essa experiência exitosa.

Podemos, sobre esse aspecto, dar nosso testemunho pessoal. Senão vejamos:

Para o aperfeiçoamento do direito ambiental brasileiro, a Ordem dos Advogados do Brasil, nos anos 90, sob minha coordenação (presidi a Comissão de Meio Ambiente da OAB/SP e integrei várias comissões do Conselho Federal), na maior parte das vezes, patrocinou  iniciativas que resultaram positivamente. Entidades, como o CEBDS - Conselho Empresarial Brasileiro para o Desenvolvimento Sustentável - do qual tive a oportunidade de integrar desde o início, chegando a presidir, por alguns anos,  a Câmara de Legislação Ambiental, e organismos mutilaterais como o Banco Mundial, para o qual trabalhei como consultor contratado em vários projetos,   atuaram com igual sucesso  no segundo mandato do presidente FHC e nas primeiras gestões do presidente Lula. A CNI - Confederação Nacional da Indústria e a CCI - Câmara de Comércio Internacional - cujo Comitê de Energia e Sustentabilidade pude integrar, atuaram nas segunda gestão de Lula e primeiro mandato de Dilma, com iniciativas importantes, o mesmo ocorrendo com o PNUD, na gestão de Dilma, para o qual pude desenvolver trabalho vinculado à gestão de Resíduos Sólidos Urbanos.

A CNI tomou a frente no apoio à mudança da legislação florestal, no período Dilma, Temer e Bolsonaro, juntamente com várias outras entidades locais, que serviram de suporte ao desentrave do agronegócio - até então, literalmente "criminalizado" pela jusburocracia militante.  Nesse campo tivemos também nossa oportunidade de participar, organizando fóruns importantes com o setor. 

Na transição do Governo Temer para o Governo Bolsonaro, sob o comando da Engenheira Tereza Cristina, desenvolvemos todo um planejamento de mudança da estrutura do sistema de gestão ambiental e licenciamento que, infelizmente, não seguiu adiante por entraves de ordem político-ideológica enfrentados pelo governo. 

Na atividade de consultoria internacional, pudemos desenvolver para o Governo Brasileiro, na primeira década deste século, um importante estudo sobre a eficiência do licenciamento ambiental para os projetos de hidrelétricas no Brasil - junto ao MME (projeto ESTAL - Report: Environmental Licensing for Hydroelectric Projects in Brazil - 2008)*. Também fomos responsáveis pela confecção do Capitulo sobre Licenciamento Ambiental - Guidance Note "Environmental Licensing as a Tool for Effective Pollution Management" -  para o "Livro Verde" do Banco Mundial, chemado "Getting to green : a sourcebook of pollution management policy tools for growth and competitiveness", direcionado para gestores e dirigentes dos países em desenvolvimento. Outros trabalhos se seguiram, mas esta síntese nos habilida a sugerir, proativamente modificações importantes no nosso sistema de articulação.  

Balcão Único

A idéia de um balcão único para o licenciamento de atividades impactantes não é inédita e já é aplicada em várias unidades da federação. No entanto, ainda sofre entraves burocráticos, resistências internas e incompreensão sistêmica dos organismos de controle e tutela de conflitos decorrentes do seu uso.

Infelizmente, a burocracia nacional é refratária a qualquer iniciativa que retire o burocrata de sua zona de conforto.  Esse fenômeno é facilmente observável, em todos os níveis da burocracia nacional, por conta da inacreditável morosidade instalada no procedimento decisório.  O jogo do "empurra-empurra" e a interferência aleatória e idiossincrática de organismos afetos do projeto, também é característico do procedimento - que gera enorme deseconomia e insegurança jurídica - periclitando investimentos. 

Posto isso, um sistema eficaz, em que os órgãos, com prazo definido, se manifestassem conclusivamente sobre a atividade sub examine,  com transparência e oportunidade de reuniões técnicas e esclarecimentos objetivos, seria uma boa prática para eliminar  entraves burocráticos - seja para deferir ou indeferir. 

 

Sugestão de um  Conselho Institucional

Uma sugestão prática de iniciativa institucional independente, visando formular proposta objetiva e técnica para o desentrave do sistema de licenciamento, seria a formação de um conselho institucional, multidisciplinar, por um desses grandes corpos intermediários da Sociedade Civil - não aparelhado ideologicamente e, sim, composto de expoentes técnicos com pensamentos diversos.  Conselho de "aconselhados", de "militantes" ou de partidários do consenso (sem dissenssões)... é atestado de mediocridade. 

Esse conselho seria composto de juristas, engenheiros, e outros técnicos convidados, igualmente importantes, representantes do setor produtivo, técnicos, representantes dos órgãos estaduais, do IBAMA, Ministério do Meio Ambiente, organizações de pesquisa e ensino - por óbvio demandaria coordenação competente e agenda com temas e conclusões eficazes.

O conselho funcionaria com prazo definido. O objetivo seria detalhar e consolidar normas gerais importantes no âmbito da federação, no campo da cooperação federativa (já disciplinada pela oportuna Lei Complementar 140/2011). 

Teria a função, também, de construir normas que listassem positivamente empreendimentos  de infraestrutura, estratégicos e de interesse nacional, independentemente da magnitude do impacto, que devessem ser licenciados por meio de um regime diferenciado, articulado com os órgãos públicos proponentes.

As conclusões e estudos seriam, então, encaminhadas ao escalão decisório do Governo, seguindo, então, o trâmite político e legal. 

Combater a judicialização e segregar os conflitos

A segregação dos conflitos sócio-econômicos e fundiários, decorrentes de obras complexas, do fluxo da análise técnica de grandes obras, é outra medida necessária.

Para tanto, a inserção de instrumentos alternativos à resolução de conflitos, tais como as câmaras de mediação, evitaria a progressiva e cada vez mais nefasta judicialização do processo da licença por conta de conflitos nem sempre diretamente relacionados à obra objeto do licenciamento.

No mesmo sentido, outro ponto complexo, gerador de conflitos de inúmeras ordens, é o Ministério Público.

Não se pode ignorar que têm ocorrido arbitrariedades de toda ordem no campo de atuação deste importante órgão, muitas vezes em detrimento da atuação do órgão licenciador. Essa idiossincrasia comportamental do MP, conduz os conflitos ambientais à judicialização.

A solução é estimular o diálogo do Ministério Público com a Administração Pública (como se o primeiro não integrasse a última...), buscando melhor eficiência no resguardo do interesse público, da Ordem Econômica e Social, da defesa ambiental e dos princípios da moralidade, legalidade e eficiência, constitucionalmente assegurados ao cidadão contribuinte.

A propósito, fizemos essa recomendação, de envolvimento do executivo com o Conselho Nacional do Ministério Público, propondo orientação estratégica e de engajamento do órgão com os interesses nacionais - constante no Estudo Sobre Eficiência do Licenciamento Ambiental para Projetos Hidrelétricos, realizada para o Ministério de Minas e Energia, acima mencionada,  inserido integralmente no estudo estrutural do Banco Mundial, do qual fomos partícipes.

Na verdade, em nome do interesse público, deve haver exercício permanente do diálogo entre os funcionários do Estado, práticas transparentes e fortalecimento de parcerias, não dissenções, desconfianças, recomendações unilaterais e inquéritos... Isso, uma excepcionalidade tornada rotina, definitivamente, constitui desserviço ao interesse público.

A hierarquização ou, no mínimo, uma harmonização de entendimentos e de orientação estratégica, no Ministério Público Brasileiro, consentânea com o planejamento de Estado, harmonizada com as Políticas Públicas devidamente aprovadas pelo parlamento nacional, é indispensável.

Afinal, os investimentos dos quais depende a Nação, não podem sofrer interferências idiossincráticas, que variam de acordo com a vontade e convicção ideológica do promotor de justiça ou procurador local, muitas vezes atendendo mais à vaidade, à interesses conceituais, à posturas ideológicas, à "satisfação" a organizações e grupos de pressão,  que necessariamente ao Interesse Público em causa.

Conclusão

Adotadas, em linhas gerais, essas medidas, para fora da caixa das obviedades ululantes que cercam o debate sobre o licenciamento ambiental, talvez pudéssemos destravar obras, investimentos e resgatar condições de executar um ordenamento territorial consentâneo com o tamanho e pujança de nosso país.




Notas: 

* Banco Mundial - Licenciamento Ambiental de Projetos Hidrelétricos no Brasil 2006-2008

Antonio Fernando Pinheiro Pedro é advogado (USP), jornalista e consultor ambiental. Sócio diretor do escritório Pinheiro Pedro Advogados, dirige também a AICA - Agência de Inteligência Corporativa e Ambiental. foi integrante do Green Economy Task Force da Câmara de Comércio Internacional, da Comissão Nacional de Direito Ambiental do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil – OAB e Presidente da Comissão do Meio Ambiente da OAB/SP. Membro de primeira hora, Coordenou a Câmara de Legislação Ambiental do Conselho Empresarial Brasileiro Para o Desenvolvimento Sustentável, Presidiu o Comitê de Meio Ambiente da Câmara Americana do Comércio - AMCHAM. Foi Secretário do Verde e Meio Ambiente do Município de São Paulo (gestão Régis de Oliveira) e primeiro Secretário Executivo de Mudanças Climáticas da Cidade de São Paulo (gestão Ricardo Nunes). Integrou a Equipe de Transição do Governo Bolsonaro, sob a coordenação da Ministra da Agricultura. Preside o Instituto Universidade da Água - UNIÁGUA e é Vice-Presidente da Associação Paulista de Imprensa - API. Integra o Conselho Superior de Estudos Nacionais e Política - COSENP, da Federação das Indústrias do Estado de São Paulo - FIESP.  É Editor-Chefe do Portal Ambiente Legal e responsável pelo blog The Eagle View.

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