NOSSA POLÍTICA AMBIENTAL É FILHA DO REGIME MILITAR

É preciso conhecer a origem do Sistema Nacional do Meio Ambiente, para entender o que devemos mudar  

O Regime Militar atrelou a lei ambiental à defesa da soberania

Por Antonio Fernando Pinheiro Pedro

DO FIM AO COMEÇO

1981. No Brasil de  então, os militares comandavam o Estado Brasileiro.

O regime instalado em 1964 estava no então chamado processo de “abertura”.  O presidente do País era o General Figueiredo, determinado em conduzir uma redemocratização, ainda que  na base do "prende e arrebenta", mantendo um diálogo institucional lotado de solavancos - com Estado de Emergência, enquadramentos na Lei de Segurança Nacional, atentados e grandes mobilizações de massa popular - como o das "Diretas Já".

O momento era de esgotamento do regime, sem uma perspectiva clara do que ainda viria pela frente. Um período cheio de contradições e, talvez por isso mesmo, menos sujeito ao espírito “desenvolvimentista”, insensível a determinados clamores sociais e ainda marcado pelo Ato Institucional n.5, editado em 1968.

Porém, foi em meio a este clima de “desaceleração”, nos anos 80, que se desenharam os principais instrumentos que configuram o controle da poluição, o Zoneamento Industrial e a  Política Nacional do Meio Ambiente.

Foi o General Figueiredo quem concluiu o processo de montagem do sistema ambiental, editando a Lei de Política Nacional do Meio Ambiente - importante marco regulatório, até hoje em vigor. 

A estrutura arquitetada no período foi conformada nessas duas colunas: a Lei de Zoneamento Industrial  nas Áreas Críticas de Poluição (Lei Federal 6.803/1980)  e a Lei de Política Nacional do Meio Ambiente (Lei Federal 6.938/1981), que estabeleceram um arcabouço sistêmico, construíram um organograma e instalaram uma estrutura burocrática de gestão.

Num período de refluxo do "Brasil Grande", esses dois marcos legais agiram na consolidação das normas de ordenamento do solo para a instalação de fontes de poluição,  na instituição da Avaliação de Impacto Ambiental como instrumento do licenciamento ambiental e  na articulação entre entes federados dentro de uma estrutura sistematizada de gestão do meio.

O marco legal de 1981 - PNMA, também conformou o atual Ministério Público brasileiro. Embora o "MP" festeje seu advento como defensor dos interesses coletivos e difusos a partir da Constituição de 1988, em verdade foi a Lei de 1981 que autorizou o Ministério Público a agir com autonomia na prevenção, repressão e reparação civil do dano ambiental. Esse dispositivo legal demandou radical reestruturação daquele órgão ministerial e reclamou implementação urgente de norma processual que permitisse o cumprimento do novo dever imposto à instituição - o que veio a ocorrer ainda em 1985, com a Lei Federal 7.347 - Lei da Ação Civil Pública.

General Figueiredo consolidou a legislação ambiental do período militar

Esses marcos, no entanto, significaram  apenas um corolário de todo um esforço legal  efetuado durante vinte anos, em prol de um Sistema Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA), que traçasse diretrizes para  o controle territorial pretendido pelo Regime Militar.

Em verdade, a gestão ambiental brasileira deveria prestar continência ao período militar. Foi durante o regime militar que  surgiram os  marcos legais balizadores da política ambiental no Brasil, quais sejam: o Estatuto da Terra (1964), a Lei da Ação Popular (1965), o Código Florestal (1965), a Lei da Pesca (1967), o Estatuto de Proteção à Fauna (1967), Lei Complementar criando as Regiões Metropolitanas (1973), o Decreto-Lei de Controle da Poluição em Zonas Críticas (1975), a Lei de Responsabilidade por Danos Nucleares (1977), as Normas Regulamentadoras de Prevenção, Saúde e Segurança do Trabalho e a Lei de Parcelamento do Solo Urbano (1979), etc. 

Nesse período, também surgiram normas estaduais de significativa importância, como a de Zoneamento Industrial Metropolitano de São Paulo (1978) e, a partir de 1975, as  normas estaduais de controle de poluição (nos estados do Rio, São Paulo, Rio Grande do Sul e Minas Gerais), que instituíram agências de controle ambiental respectivas.

Os Militares consolidaram no Brasil a cultura do Planejamento. Baixaram por Lei Planos Nacionais de Desenvolvimento  e Planos Estratégicos Setoriais, alguns seguidos até hoje à risca, como o Plano Nacional de Viação (1973) - que foi incorporado integralmente no Plano de Aceleração do Crescimento do Governo Lula (2007).

Da mesma forma, foram os governos militares que utilizaram o melhor da ciência civil no Brasil, para elaborar as primeiras iniciativas de ordenamento territorial ambiental. O Projeto RADAMBRASIL, estabelecido nos anos 1970, buscou mapear sistematicamente o País, incluindo uma avaliação do potencial dos recursos naturais da Amazônia.  O Radam gerou uma coletânea de mapas temáticos e relatórios que constituíram uma rica base de dados físicos e bióticos até hoje utilizada - e que subsidia diversas iniciativas de ordenamento territorial, em especial o zoneamento ecológico-econômico da Amazônia. 

Esse conjunto de leis e iniciativas formou o quebra-cabeça do controle do regime militar sobre o meio ambiente do país, e a  peça principal, moldada em 1981, foi a Lei de Política Nacional do Meio Ambiente.

Aprovada praticamente por unanimidade, (teve apenas dois votos contrários no Congresso), a Lei nº 6.938, instituindo a Política Nacional do Meio Ambiente, uniu governo, oposição, empresários, produtores rurais e ecologistas na busca de mudanças de como concebermos nosso desenvolvimento nacional.

A Lei 6938, é fato,  deu ao Brasil uma perspectiva global do meio ambiente, sem apartar desse universo a imprevisível e imprescindível criatura humana. Foi urdida muito à frente do seu tempo, quando ainda não havia no país uma estrutura de proteção aos interesses difusos, inexistia um ambiente de regulação por setor econômico e não se adotava um modelo de participação da sociedade civil organizada na administração pública, por meio de conselhos.

A CHAVE DA QUESTÃO: UM PROJETO NACIONAL

Por óbvio que figuras importantes como o Secretário Nacional de Meio Ambiente no regime militar - Professor Paulo Nogueira Neto, entre tantos outros, tiveram papel importante.

No entanto, o fator objetivo que demandou esse avançado arcabouço de tutela ambiental, foi a existência de um PLANO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO, relacionando produção, integração, infra-estrutura e logística.

A existência de um plano estratégico de Poder, voltado para o desenvolvimento nacional, concebido com técnica e disciplina, ainda que num espectro tipicamente autoritário, DEMANDOU a política normativa de proteção ambiental, aperfeiçoada ao longo de um período de 20 anos, durante o regime militar.

O foco do regime militar estava nas obras de infraestrutura (foto de início das obras do Metrô
do Rio de Janeiro - final dos anos 70)

A política ambiental foi implementada na medida em que os ecossistemas passaram a ser impactados pelas alterações do meio físico, social e econômico -  impactos decorrentes da implementação das políticas relacionadas à concepção desenvolvimentista. A prioridade era o crescimento econômico e estabilização social  do regime.  O conjunto de normas obedeceu, assim, dois ciclos: de início o meio rural (anos 60/70), em seguida o meio urbano (anos 70/80).

Essas normas legais de controle ambiental sofreram dificuldade na sua implementação, posto que avançadas demais para o aparato burocrático e cartorial existente no país. Porém, sem dúvida, balizaram a  ascensão do Brasil, no espaço de vinte anos, de país com o 45º. PIB do mundo, em 1964, para o 10º. PIB mundial, em 1985.

Para se ter uma ideia, ainda estamos, em 2014, trinta anos depois, posicionados no décimo lugar.

No mesmo período, foram criados 13 milhões de empregos, a produção de petróleo cresceu de 75 mil para 750 mil barris/dia,  implementou-se com incentivo estatal a estruturação de um pool de grandes firmas de engenharia privada (quase todas elas ainda servindo de base, até hoje, para a instalação de obras de infraestrutura no Brasil e no mundo),  instalaram-se agências de fomento e gestão importantíssimas como a Embrapa, EBTU,  Eletrobrás, Nuclebrás, Embratel,  surgiram programas governamentais como o pro-álcool e foram construídas  em território nacional quatro das seis maiores usinas hidrelétricas do mundo. Foram implantados 43 mil quilômetros de estradas asfaltadas, construídos ou modernizados 24 portos marítimos e estaleiros, instalado metrô no Rio e São Paulo.

Importante citar, no campo do conhecimento científico-acadêmico, a criação do CNPq, FINEP e CAPES, até hoje responsáveis pela regulação, condução e aporte financeiro das atividades de pesquisa científica e produção acadêmica no País.

O ENTULHO TECNOCRÁTICO SOBREVIVE

Antes que os patrulheiros ideológicos de plantão se mobilizem, aviso que não se trata, em absoluto, de ufanar aqui o regime militar.

É preciso agir com inteligência, reconhecer características importantes de um sistema, para compreender o arcabouço normativo construído. É necessário  entender sua funcionalidade e, então, fazer com que a estrutura remanescente possa gerar bons frutos dentro do regime democrático.

É fato notório que a estrutura erigida  de 1964 a 1984, no campo do controle ambiental, tinha como objetivo preservar seletivamente exemplares da fauna, da flora nacional e  balizar o combate à poluição, visando dar suporte ao projeto de desenvolvimento nacional então proposto. O caráter da legislação era subsidiário a um objetivo nacional.

Terminado o mandato do último general, vencedoras as "forças democráticas" numa histórica votação presidencial, no Congresso Nacional, a  Nova República nasceu, no entanto, já contaminada por uma rejeição apaixonada ao que entendiam seus líderes ser o "entulho autoritário".

O governo democrático, então, cometeu o grande equívoco de jogar na mesma vala normas de controle territorial, Planos Nacionais de Desenvolvimento, instrumentos de planejamento setorial, metropolitano e industrial, como se nada mais valessem. 

Pior, o novo regime desobrigou legisladores e implementadores das normas ambientais, de buscarem finalidade social na lei - de legislar e  vincular ações a um projeto estratégico de caráter nacional (os termos "plano", "estratégico"  e "nacional", por si só,  já consistiam para esses líderes da Nova República, um "rejeito" no mundo legal "pós ditadura").

Assim, a partir de 1985,  desvinculado de plano nacional ao qual devesse prestar suporte, o sistema legal ambiental passou a atirar a esmo. 

Órfão de um plano estratégico nacional, tornou-se presa fácil de discursos naturebas de plantão. Não mais tratava de controlar mas, sim, REPRIMIR os "espasmos de evolução  da atividade econômica". 

O sistema ambiental ganhou, assim,  "na democracia",  extrema e reativa sensibilidade a qualquer reclamo  de impactos decorrentes da implantação de projetos pontuais.

No entanto, o estigma de  "entulho autoritário", sintomaticamente não atingiu o sistema ambiental. O sistema de gestão ambiental, na verdade, foi tachado pela Nova República como uma "exceção urdida no regime de exceção". 

Livre da "pecha" de "entulho", mas apartado de um projeto nacional, o sistema de gerenciamento ambiental reforçou sua personalidade tecnocrática, e ganhou ares "salvacionistas", sob a justificativa proselitista de que, "nos anos de chumbo, toda a legislação havia sido construída mas 'não era para valer'..."

Burocracia ambiental passou incólume pela Nova República - cultura reativa e descompromissada

O aparelhamento, de fato, tornou-se um engodo ideológico. Liberados de compromissos com interesses macro-governamentais, não mais atrelados a planos integrados de desenvolvimento, gestores ambientais, legisladores ambientalistas e operadores do direito ligados ao então chamado "direito ecológico", passaram a aplicar a norma ambiental e gerar novos marcos legais, de forma puramente reativa.

A falta de planejamento estratégico ocasionou a reatividade. Cresceu em face da omissão dos sucessivos governos civis, absortos com  movimentos pendulares autoimpostos e  na implantação de programas econômicos próprios à cada gestão que se seguia. Portanto, nem um pouco sensibilizados com planos de médio e longo alcance.

A demagogia e a leviandade administrativa causaram estragos ao Sistema Nacional de Meio Ambiente. Governantes e gestores, passaram a tratar a gestão ambiental como algo "cosmético" ou "midiático" - entregue aos cuidados de "sonháticos", "midiáticos", "sonhadores", românticos", "militantes da causa", "verdes", "vermelhos", "rosas" e,  até mesmo, "roxos de raiva"...

O caráter  técnico, comprometido com o planejamento, cedeu lugar ao caráter ideológico, biocentrista (politizado e descompromissado com metas nacionais). Esse biocentrismo, radical, passou a ditar a regra na formulação e aplicação da lei ambiental. 

Curiosamente, a politização reforçou a velha burocracia,  tecnocrática e arbitrária, já instalada no SISNAMA desde os tempos da ditadura militar.

O sistema foi assim, acometido de uma insensibilidade olímpica e  falta de traquejo para o diálogo. 

Surgiram pequenos ditadores - cheios de bons ideais, que passaram a impor unilateralmente juízos de valor e interpretações subjetivas sobre os propósitos da norma.

Filho absoluto dos estertores do regime militar, o neo-ministério público brasileiro negou sua origem e, desde então, como que a tentar uma "redenção" institucional, tornou-se forte tutor da norma ambiental. Esse comportamento é o exemplo clássico da atitude olímpica, descompromissada com a realidade econômica, que caracteriza a chamada "ditadura da caneta",  para infelicidade de todos os cidadãos e empresas que, desde então,  tentam investir e empreender no Brasil. 

COMPORTAMENTO BIPOLAR

A atual legislação protetiva do meio ambiente, assim, em que pese toda a evolução apresentada nos últimos trinta anos, remanesce  mera superestrutura de uma política ambiental fortemente enraizada no regime militar.

O paradoxo parece ter feito mal ao sistema. O comportamento do Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA, tornou-se bipolar, patológico e gerador de conflitos, com elevado índice de judicialização.

Sem saber o que fazer com a gestão ambiental, os governos civis cederam espaço para gestões bipolares, "sonháticas", midiáticas e oportunistas, sem qualquer compromisso com o planejamento econômico nacional.

O regime democrático, no entanto, não ficou inerte a isso. Está amadurecendo por força desses conflitos.

De fato, nesses últimos seis anos de gestão, nos governos Lula e Dilma, com o suporte de consultorias bancadas pelos organismos multilaterais, foram equacionados vários pontos de conflito, até por conta dos sucessivos embates e impasses experimentados  pela gestão petista na condução de obras de interesse nacional e atendimentos a demandas sociais inadiáveis.

É interessante observar como os governos de Fernando Henrique Cardoso, de Lula e Dilma, apresentaram nuances diferentes para os conflitos de ordem ambiental - decorrentes da bipolaridade comportamental do SISNAMA, senão vejamos:

a)  na gestão de FHC, a reestruturação do Estado Brasileiro e a reforma do capital privado geraram as melhores legislações relacionadas a Políticas Públicas no campo dos interesses difusos e meio ambiente. No entanto, o refluxo observado pela falta de um projeto governamental de desenvolvimento da infraestrutura, inversamente proporcional ao afluxo e desenvolvimento de grandes projetos estruturantes entregues ao capital privado, gerou impasses dispersos, brasil afora, prejudicando os planos de parceria e instalação de terminais, termelétricas, hidrelétricas, etc. Os conflitos não raro se davam por conta da verve autoritária dos gestores ambientais, pulverizados em conflitos isolados, travados diretamente com a livre iniciativa;

b) na gestão Lula-Dilma, no entanto, houve o resgate dos projetos,  conduzidos pelo Estado Brasileiro e articulados na reforma do Setor de Energia e nos Planos de Aceleração do Crescimento. Esse programas, no entanto, concentraram os conflitos. Essa concentração expôs o inaceitável descompromisso da burocracia ambiental com a finalidade de interesse nacional dos projetos a ela submetidos para licenciamento. Daí, após finalmente proceder-se á dispensa da Ministra Marina Silva, começou-se a proceder a mudanças, gerando a reforma sistemática e as reações hoje observadas no setor ambiental - incluso a judicialização (patrocinada grandemente pelo Ministério Público e ONGs).

NECESSÁRIO DEMOCRATIZAR O SISTEMA AMBIENTAL

A democracia no Brasil ainda é jovem. O regime democrático tem idade inferior à da principal lei ambiental. A convivência com legislações anteriores e posteriores à PNMA e à Constituição, ainda geram muitos conflitos. Os conflitos, porém, são passíveis de solução, desde que haja coragem e firmeza de propósito de nossos governantes.

É inadiável e hercúlea a tarefa de resgatar a vocação estruturante da lei ambiental. 

É necessário harmonizar a legislação com um PROJETO ESTRATÉGICO DE DESENVOLVIMENTO NACIONAL e alinhar sua finalidade ao objetivo de consolidação democrática. Devemos todos conferir maior transparência à atividade de regulação ambiental, sintonizando-a com as múltiplas demandas de todo o país.

É necessário, em definitivo, extirpar o ranço autoritário incrustado na legislação ambiental, desideologizar o  estamento burocrático do setor, conferir transparência ás agências ambientais, introduzir a cultura da cordialidade, da transparência,  das reuniões técnicas proativas, dos registros, e dos protocolos obrigatórios.

É preciso, ainda, obrigar técnicos, consultorias jurídicas das agências e secretarias, gerentes e diretores, a receber, ouvir, dialogar, agir com cortesia... enfim, atender bem cidadãos, partes interessadas, consultores, gestores civis, advogados. Ou seja, é preciso implantar um regime democrático na gestão olímpica ambiental.

Parcela ainda significativa da velha e novíssima burocracia ambiental, pelo visto, não adotou o regime democrático pós "ditadura militar", como se o "aparelhamento em  prol da resistência" não houvesse terminado.

Tudo isso, no entanto, depende da velha arte de separar o joio do trigo, com brio político (hoje infelizmente raro), profissionalismo, e coragem, sob pena de perpetuarmos danos ambientais e não ganhos ambientais.

O que está em jogo interessa a toda sociedade.

Antonio Fernando Pinheiro Pedro é advogado (USP), jornalista e consultor ambiental. Sócio diretor do escritório Pinheiro Pedro Advogados. Integrante do Green Economy Task Force da Câmara de Comércio Internacional, membro da Comissão de Direito Ambiental do Instituto dos Advogados Brasileiros – IAB e da Comissão Nacional de Direito Ambiental do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil – OAB.  É  Editor- Chefe do Portal Ambiente Legal e responsável pelo blog The Eagle View.

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